Jak realizowano inwestycje kolejowe?

Wieloletni Program Inwestycji Kolejowych nie został dostosowany do możliwości PKP PLK S.A., dlatego zakres ujętych w nim zadań inwestycyjnych okazał się niemożliwy do wykonania w zaplanowanych terminach - ujawniła Najwyższa Izba Kontroli.

Przeprowadzona przez NIK kontrola o końca 2015 r. nie zakończono niemal połowy ze 153 projektów ujętych w Programie i nie wykorzystano ponad 11,3 mld zł zaplanowanych w 2011 r. ze środków unijnych na infrastrukturę kolejową. Miliardy złotych wydane w tym czasie na modernizację oraz budowę linii i stacji kolejowych poprawiły ich stan techniczny, jednak dla pasażerów niewiele się zmieniło - pociągi nadal nie rozwijają dużych prędkości na trasach.

Celem Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych (WPIK) była modernizacja oraz budowa linii i stacji kolejowych wraz z budowlami inżynierskimi, urządzeniami zasilania, zabezpieczenia ruchu, łączności i sygnalizacji. Realizacja zadań w planowanym terminie i zakresie rzeczowym miała zapewnić m.in.: podniesienie przepustowości linii kolejowych (poprzez zwiększenie dopuszczalnej prędkości jazdy i nacisku osi), poprawę bezpieczeństwa ruchu kolejowego (w tym: budowę nowoczesnych systemów zarządzania ruchem, np. Europejskiego Systemu Zarządzania Ruchem Kolejowym - ERMTS oraz likwidację skrzyżowań i przejść jednopoziomowych), a także zapewnienie interoperacyjności (czyli dostosowanie do standardów określonych w umowach AGC i AGTC) budowanej i modernizowanej infrastruktury kolejowej.

Wydanie miliardów złotych na modernizację oraz budowę linii i stacji kolejowych w ramach Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych wpłynęło na poprawę stanu technicznego linii kolejowych. Jednakże dla pasażerów niewiele się zmieniło - pociągi nadal nie rozwijają dużych prędkości na trasach.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Przygotowany przez ministra właściwego ds. transportu Wieloletni Program Inwestycji Kolejowych nie został dostosowany do możliwości PKP PLK S.A., a zakres ujętych w nim zadań inwestycyjnych okazał się niemożliwy do wykonania w ustanowionych terminach. Minister przedłożył Program do uchwalenia przez Radę Ministrów bez niezbędnych uzgodnień międzyresortowych (przede wszystkim dotyczących finansowania). Wydłużyło to procedurę ustanowienia Programu. Ponadto Wieloletni Program oparto na niezweryfikowanym przez Ministra i niezgodnym ze stanem faktycznym oświadczeniu spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., że począwszy od 2011 r. była ona organizacyjnie i technicznie w pełni przygotowana do rozpoczęcia i zrealizowania Programu

Konieczność dostosowania założeń do możliwości realizacyjnych PKP doprowadziła do pięciokrotnej zmiany Programu w ciągu czterech kolejnych lat (2012-2015). Wobec braku analiz zawierających uzasadnienie pilności wykonania poszczególnych inwestycji i przyjętej kolejności ich realizacji - głównym celem aktualizacji stało się ograniczenie planowanego zaangażowania środków budżetu państwa oraz działanie nakierowane na zwiększenie wykorzystania przez Polskę dostępnych środków europejskich.

Wyniki kontroli wskazują, że PKP PLK S.A. nie osiągnęła w pełni podstawowych celów sformułowanych w Wieloletnim Programie Inwestycji Kolejowych. Nie uzyskano przede wszystkim pełnej interoperacyjności na liniach sieci TEN-T (Transeuropejska Sieć Transportowa), nie uzyskano także pełnego dostosowania infrastruktury kolejowej do standardów określonych umowami o międzynarodowych liniach kolejowych (AGC i AGTC).

Poziom realizacji założonych w Programie wskaźników i mierników (według stanu na 31 grudnia 2015 r.) był bardzo zróżnicowany: od 35 proc. (uzyskana długość występowania maksymalnej prędkości 200 km/h) do 90 proc. (zrealizowana długość torów szlakowych i głównych zasadniczych). Wykonano m.in. 83 proc. zaplanowanej liczby obiektów inżynieryjnych oraz uzyskano zwiększenie prędkości pociągów o co najmniej 30 km/h na ponad połowie zaplanowanej długości torów. 90 proc. planu przekroczyła jedynie liczba wykonanych skrzyżowań i długość torów szlakowych z dopuszczalnym naciskiem osi 221 kN.

Pełna realizacja zadań zaplanowanych w Programie nie powiodła się. Nie pomogło nawet zwiększenie przez Spółkę PKP w roku 2014 i I półroczu 2015 r. skuteczności realizacji inwestycji. Nadal występowały opóźnienia w trakcie przygotowań, w przeprowadzaniu postępowań przetargowych i realizacji 70 spośród 153 inwestycji.

Do końca 2015 r. w ramach Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych nie zrealizowano zaplanowanych: 490 km linii kolejowych, 625 km torów szlakowych i głównych zasadniczych, 586 km pozostałych torów, 635 obiektów inżynieryjnych, 74 skrzyżowań, 185 krawędzi peronowych. Ponadto na długości 649 km nie uzyskano możliwości osiągania maksymalnej prędkości 160 km/h, na długości 330 km nie uzyskano możliwości osiągania maksymalnej prędkości 200 km/h.

Możliwość pozyskania przez PKP PLK S.A. środków finansowych nie stanowiła bariery w realizacji inwestycji objętych Wieloletnim Programem Inwestycji Kolejowych. W Programie zaplanowano zróżnicowane źródła finansowania kolejowych inwestycji infrastrukturalnych, obejmujące zarówno środki bezzwrotne (dotacje z funduszy Unii Europejskiej, dotacje budżetowe, środki z Funduszu Kolejowego), jak i pozyskane na rynku kapitałowym. Ograniczeniem możliwości zrealizowania Programu był przede wszystkim niedostateczny stopień przygotowania do realizacji objętych nim inwestycji.

Niepełne wykonanie inwestycji objętych Programem doprowadziło do obniżenia w listopadzie 2013 r. kwot zaplanowanych na ich realizację ze środków POIiŚ o 5,4 mld zł (z 26,7 mld zł do 21,3 mld zł). Do końca 2015 r. nie wykorzystano części zaplanowanych środków POIiŚ (blisko 6 mld zł), z czego ok. 2,4 mld zł zostało wykorzystane na zwiększenie unijnego dofinansowania inwestycji miejskich, a kwota 3,5 mld zł możliwego do uzyskania dofinansowania, została utracona.

NIK zwraca uwagę, że w efekcie na realizację infrastruktury kolejowej z perspektywy finansowej 2007-2013 nie wykorzystano łącznie 11,3 mld zł zaplanowanych ze środków UE. Te pieniądze pozwoliłyby na zmodernizowanie ok. 1650 km linii kolejowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Zważywszy, że w ramach realizacji Programu w latach 2011-2015 za nieco ponad 22,7 mld zł zmodernizowano 3318 km linii kolejowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (obiekty inżynierskie, skrzyżowania, krawędzie peronowe, zwiększenie maksymalnej prędkości jazdy i dopuszczalnego nacisku osi), modernizacja 1 km linii kolejowej kosztowała średnio ok. 6,85 mln zł.

NIK zwraca także uwagę, że Minister właściwy ds. transportu pomimo wiedzy o nieprawidłowościach występujących od początku Programu i zagrożeń związanych z jego realizacją nie podejmował skutecznych działań w celu ich eliminacji. Wyniki kontroli wskazują, ze do maja 2013 r. Minister nie informował Rady Ministrów o opóźnieniach i zagrożeniach w realizacji Programu.

Konsekwencją braku realizacji inwestycji do końca 2015 r. była konieczność wystąpienia do Komisji Europejskiej o zgodę na ujęcie kontynuowania finansowania inwestycji, objętych perspektywą finansową 2007-2013, ze środków perspektywy 2014-2020. Do kwietnia 2016 r. uzyskano takie decyzje w odniesieniu do 9 projektów.

NIK zauważa, że istotnym składnikiem kosztów zwiększających wydatki na realizację Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych były odsetki od nieterminowych płatności za wykonane roboty i usługi. W latach 2011-2015 wypłacone przez Spółkę PKP odsetki od nieterminowych płatności faktur w tym zakresie wyniosły ponad 17 mln zł, a koszty związane z pozyskaniem kapitału dłużnego (odsetki od kredytów i wyemitowanych obligacji) ponad 160,6 mln zł.

W wyniku kontroli wybranych inwestycji objętych WPIK ustalono, że łączna kwota dodatkowych kosztów ich realizacji, poniesionych na skutek błędów w dokumentacji, opóźnień w przekazaniu placu budowy, wydłużenia czasu realizacji inwestycji, zapłaty roszczeń podwykonawców oraz odsetek od nieterminowo dokonywanych płatności, wyniosła łącznie prawie 80 mln zł. Na dzień zakończenia kontroli PKP PLK S.A. szacowały możliwy dalszy wzrost kosztów tych inwestycji o kwotę prawie 368 mln zł.

Uwagi i wnioski NIK

Największe trudności Spółka PKP PLK miała z realizacją projektów dużych, o wartości powyżej 1 mld zł każdy. Z 12 takich projektów zawartych w Programie Spółka zdołała zrealizować do końca 2015 r. jedynie połowę. Sześć niezrealizowanych projektów zostało poddanych procesowi fazowania i przeniesienia części zakresu do realizacji w ramach unijnej perspektywy finansowania 2014-2020 oraz zostały ujęte w Krajowym Programie Kolejowym (KPK). W ramach KPK przewidziano realizację 20 dużych projektów o wartości powyżej 1 mld zł każdy. W ocenie NIK wymaga to szczególnie starannego przygotowania tych inwestycji dla zapewnienia ich terminowej realizacji.

Istniejący system finansowania inwestycji kolejowych w ramach Programu ma istotny wpływ na sytuację finansową i majątkową PKP. Rośnie wartość majątku PKP PLK S.A., ale towarzyszy temu zwiększający się poziom zadłużenia. Łączna skumulowana strata na koniec 2015 r. wyniosła ponad 6,1 mld zł.

W celu zmniejszenia kosztów finansowych związanych z realizacja infrastruktury kolejowej, w ocenie NIK minister właściwy ds. transportu, powinien rozważyć wprowadzenie systemu zaliczkowego z udziałem środków budżetu państwa, który zapewni płynność finansową Zarządcy Infrastruktury kolejowej, w tym poprawi terminowość regulowania przez niego zobowiązań wobec kontrahentów.

W ocenie NIK, usprawniając system finansowania inwestycji kolejowych, należałoby również zapewnić większą stabilność dokumentów programowych (wniosek do ministra właściwego ds. transportu). Częste ich zmiany nie sprzyjały efektywnej realizacji Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych.