Kolej pod lupą UOKiK

UOKiK analizuje rynek przewozów kolejowych od kilku lat. W ciągu sześciu lat prowadził 66 postępowań badających działania spółek należących do grupy PKP. Ponadto efektem prowadzonych analiz jest 9 decyzji w sprawie naruszenia interesów konsumentów na rynku kolejowych przewozów pasażerskich, a także kwestionujących m.in. praktyki przeciwdziałające rozwojowi konkurencji na rynku przewozów towarowych. Urząd również monitoruje pomoc publiczną udzielaną spółkom należącym do grupy PKP.

Wynikiem prowadzonego przez Urząd od maja br. postępowania wyjaśniającego sytuację na kolei, jest raport Kierunki rozwoju konkurencji i ochrony konsumentów na rynkach przewozów kolejowych w Polsce. Prezentuje on podstawowe obszary, które wymagają zmian w celu polepszenia sytuacji w tym sektorze oraz rekomendacje Urzędu.

Zapewnienie konkurencji - zmiany własnościowe
Najważniejsza dla rozwoju konkurencji na rynku przewozów kolejowych jest jego struktura. Grupa PKP skupia zarówno zarządcę infrastruktury - PKP PLK, jak i przewoźników - m.in. PKP Cargo, PKP Intercity, co stwarza niebezpieczeństwo dyskryminowania podmiotów znajdujących się poza grupą. Dlatego sugerowane przez Urząd zmiany odnoszą się głównie do zapewnienia możliwości konkurowania pomiędzy wszystkimi przewoźnikami kolejowymi.

Umożliwi to przede wszystkim całkowite własnościowe oddzielenie zarządcy infrastruktury od przewoźników. Powstanie niezależnego podmiotu zarządzającego dostępem do torów zapobiegnie faworyzowaniu podmiotów działających w obrębie grupy PKP. Przykładowo - stawki opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej mogą zawierać ukryte preferencje dla niektórych przewoźników kolejowych. Konieczne jest wprowadzenie jasnych i przejrzystych zasad ustalania tych stawek oraz zapewnienie pełnej niezależności od przewoźników kolejowych ustalającemu je podmiotowi.

Wyodrębniony zarządca powinien przejąć wszystkie elementy infrastruktury zarządzane obecnie przez inne spółki z grupy PKP i pozostać w rękach państwa. W opinii autorów raportu prywatyzacja takiego podmiotu byłaby niewskazana ze względu na strategiczne znaczenie infrastruktury kolejowej dla bezpieczeństwa kraju, a także na zachowanie przez państwo możliwości pełnej kontroli równego traktowania przewoźników. Jest to konieczne również dlatego, że opłaty za dostęp do linii kolejowych należą dziś w Polsce do najwyższych w Europie. Rolą regulatora rynku - Urzędu Transportu Kolejowego - powinno być ustalanie stawek za dostęp do infrastruktury na poziomie zapewniającym rozwój konkurencji.

Bariery wejścia na rynek - obowiązek posiadania taboru
UOKiK zwraca również uwagę na bariery wejścia na rynek przewozów kolejowych. Obecnie obowiązujące regulacje prawne wymagają od przedsiębiorców uczestniczących w przetargach na świadczenie usług kolejowych posiadanie taboru jeszcze przed decyzją o wygraniu kontraktu. Dla potencjalnych konkurentów grupy PKP problemem mogą być przede wszystkim wysokie koszty związane z koniecznością zakupu taboru i jednocześnie obowiązek posiadania go, zanim jeszcze zostaną dopuszczeni do infrastruktury.

Zdaniem Urzędu, koncepcją wartą rozważenia w takiej sytuacji jest dofinansowanie taboru kolejowego, np. w ramach pomocy regionalnej lub skorzystanie z rozwiązania zastosowanego w Wielkiej Brytanii, gdzie bezpośrednim właścicielem taboru są specjalne spółki, a przedsiębiorcy uczestniczący w przetargach o świadczenie usług publicznych nie muszą posiadać wagonów ani lokomotyw. Warto wspomnieć, że w podobny sposób działa obecnie województwo kujawsko-pomorskie, gdzie na rynku przewozów pasażerskich działa podmiot prywatny Arriva RP. Spółka ta zdecydowała się świadczyć usługi właśnie dzięki temu, że samorząd województwa postanowił wydzierżawić zwycięzcy przetargu 13 szynobusów.

Organizacja przewozów pasażerskich ze środków publicznych
Obecnie większość kolejowych przewozów pasażerskich w Polsce jest traktowana jako usługi publiczne tzn. takie, których świadczenie bez rekompensaty nie opłacałoby się przewoźnikowi. Brak jednak precyzyjnego oddzielenia tras, które muszą być dofinansowane od tych, które mogą być świadczone komercyjnie. Przykładowo obowiązujące przepisy sugerują, że dotowane są wszystkie połączenia międzywojewódzkie, w których nie obowiązuje rezerwacja miejsc, bez rozróżnienia tras na wymagające wsparcia i nie. Sukces komercyjnych pociągów Interregio uruchamianych przez Przewozy Regionalne, które kursują na tych samych trasach co dotowane składy PKP Intercity pod marką TLK, wskazuje, że konieczne jest wprowadzenie jasnych zasad podziału tras na komercyjne i realizowane w ramach usług publicznych. Zdaniem UOKiK niektóre połączenia mogą być na tyle dochodowe, że mogłyby być realizowane w warunkach konkurencji bez angażowania środków publicznych. Oznacza to, że obecny sposób organizacji przewozów kolejowych ze środków publicznych może być nieefektywny. Dlatego UOKiK postuluje w pierwszej kolejności wyznaczenie tras społecznie pożądanych, a następnie wydzielenie z nich tych, na których usługi nie mogą być realizowane w sposób komercyjny i ogłoszenie przetargów na trasy wymagające wsparcia państwa.

Rola regulatora rynku
UOKiK zwraca uwagę na słabą pozycję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego jako regulatora sektorowego na krajowym rynku przewozów kolejowych. Wąski zakres kompetencji i podporządkowanie Ministrowi Infrastruktury czynią z niego wykonawcę polityki tworzonej przez tego ostatniego, a nie samodzielny organ kreujący i realizujący własne cele. Zdaniem UOKiK Urzędowi Transportu Kolejowego powinna przypaść główna rola w procesie organizowania transportu kolejowego - począwszy od opracowywania wytycznych dotyczących budowania planów transportowych aż po ich egzekwowanie. Wobec zarządcy infrastruktury, regulator powinien dysponować środkami wymuszającymi równe traktowanie wszystkich przewoźników.

Skuteczniejsza ochrona pasażerów
Właściwa organizacja rynku kolejowego, w tym pożądana konkurencja znacząco poprawi sytuację pasażerów. Niska jakość świadczonych obecnie usług jest głównie spowodowana złym stanem infrastruktury. UOKiK postuluje działania zapewniające pasażerom skuteczniejsze egzekwowanie praw im przysługujących. Ponadto popiera działania mające rozwiązać kluczowe problemy - integrację taryf i rozkładów jazdy różnych przewoźników, a także zmiany przepisów, które zwiększą prawa pasażera w sytuacji opóźnienia lub odwołania pociągu. Niezwykle istotne jest również stosowanie przepisów prawa unijnego, które kładą szczególny nacisk na uprawnienia osób niepełnosprawnych w transporcie kolejowym.

W związku z publikacją raportu UOKiK zaprasza 3 września na debatę dotyczącą sytuacji na kolei. Ilość miejsc jest ograniczona. Osoby chętne do udziału prosimy o zgłaszanie się mailem w terminie do 31 sierpnia.