NIK przyjrzała się wsparciu turystyki z funduszy unijnych

Wsparcie z funduszy europejskich pozwoliło poprawić ofertę turystyczną Małopolski, Podkarpacia i Śląska. W ramach unijnych programów na lata 2007-2013 zrealizowano tam łącznie niemal tysiąc projektów.

Wyremontowano obiekty zabytkowe i muzealne. Powstały nowe szlaki i trasy turystyczne. Inwestycje hotelarskie poprawiły dostępność bazy noclegowej, a nowe hale, baseny i boiska ofertę sportowo-rekreacyjną. Na projekty wydano ponad trzy i pół miliarda złotych. Połowa tej kwoty pochodziła z dofinansowania środkami unijnymi. I choć niektóre projekty służyły bardziej społecznościom lokalnym niż turystom, jednak także takie wsparcie, niekoniecznie przysparzające korzyści turystyce, mieściło się w założeniach dofinansowanych programów.

Objęte unijnym wsparciem projekty dotyczące turystyki przyczyniły się do jej rozwoju oraz wzmocnienia atrakcyjności turystycznej województw: małopolskiego, podkarpackiego i śląskiego, m.in. poprzez powstanie nowych obiektów i produktów turystycznych. Przyczyniły się także do zaspokojenia potrzeb w zakresie infrastruktury wypoczynkowo-turystycznej. Łącznie zrealizowano 975 różnorodnych projektów, których wartość wyniosła około 3,6 mld zł, w tym dofinansowanie około 1,8 mld zł.

Najwyższa Izba Kontroli szczegółowo zbadała 19 projektów - 13 w ramach trzech regionalnych programów operacyjnych (RPO) oraz 6 w ramach Programu Operacyjnego Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Republika Słowacka (POWT - PL SK) o łącznej wartości około 134,5 mln zł przy dofinansowaniu około 73,3 mln zł. Poziom realizacji zarówno programów jak i projektów, a także działania wpływające na osiągnięcie i utrzymanie założonych efektów, w większości nie budziły zastrzeżeń Izby.

Nie ustrzeżono się jednak błędów i problemów, które ograniczały pozytywne oddziaływanie unijnego wsparcia. NIK ocenia, że nie wszystkie przyjęte zasady oceny wniosków sprzyjały wyborowi projektów w istotny sposób wpływających na turystykę. Niektóre projekty nie wywarły istotnego wpływu na rozwój turystyki, lecz przyczyniły się do poprawy gminnej infrastruktury i służą głównie mieszkańcom. Z kolei część inwestycji turystycznych wykorzystywana jest w niewielkim zakresie, gdyż np. jest niewłaściwie umiejscowiona, w niezadowalającym stanie lub nieodpowiednio oznakowana.

W 15 z 19 powyższych projektów osiągnięto założone wskaźniki rezultatu, w szczególności dotyczące liczby miejsc pracy oraz turystów korzystających z ich efektów. W projektach tych zrealizowano wskaźniki produktu. Uzyskane rezultaty były trwałe, w większości przypadków użyteczne i wykorzystywane przez odbiorców, w tym przez turystów.

Przykład: Projekt Wzrost atrakcyjności turystycznej Szczawnicy i Leśnicy - miast pogranicza polsko-słowackiego poprzez rozbudowę infrastruktury turystycznej - beneficjent Miasto i Gmina Szczawnica: powstał parking przy końcowej przystani spływu Dunajcem w Szczawnicy o powierzchni ponad 3 tys. m², posiadający 217 miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz 16 miejsc dla autokarów, zaplecze usługowe obejmujące drewniane obiekty handlowo-usługowe na górnej kondygnacji, a w jednym z obiektów uruchomiony został punkt informacji turystycznej.

W powiązaniu z innymi realizowanymi przez beneficjentów projektami i działaniami wspierającymi turystykę, wpływano na poziomie lokalnym na jej rozwój. W pięciu przypadkach w kontroli zidentyfikowano pozytywne oddziaływanie projektu na wzrost gospodarczy, w dwóch - wpływ na tworzenie postaw innowacyjnych, związanych z tworzeniem nowych produktów sprzyjających rozwojowi turystyki.

Dobrą praktyką, zdaniem NIK, było podjęcie współpracy w zakresie zatrudnienia więźniów przy utrzymaniu zieleni fortecznej obiektu, dofinansowanego w ramach projektu Zagospodarowanie zespołu zabytkowego Twierdzy Przemyśl w celu udostępnienia dla turystyki kulturowej-etap I.

Z danych GUS wynika, w województwach objętych kontrolą w latach 2007-2016 nastąpiła poprawa większości wskaźników dotyczących turystyki. Według tych danych, znacząco wzrosła liczba turystów odwiedzających te regiony - w Małopolsce o 55,4 proc., na Śląsku o 45,8 proc., a na Podkarpaciu aż o 82,9 proc. Liczba oferowanych im miejsc noclegowych wzrosła w tym czasie z 64, 1 tys. do 95,5 tys. (małopolskie), z 33,3 tys. do 47,2 tys. (śląskie) oraz z 20,6 tys. do 30,7 tys. (podkarpackie). W przypadku województwa śląskiego - gdzie zrealizowano największą liczbę projektów dotyczących turystyki -większość wskaźników uległa poprawie w najmniejszym stopniu, co może świadczyć o niewykorzystaniu w pełni potencjału dofinansowanych projektów.

W POWT PL-SK wsparto 33 projekty związane z turystyką, które obejmowały głównie: rozbudowę infrastruktury sportowo-rekreacyjnej i miejskiej oraz budowę nowych atrakcji turystycznych, a także zadania związane z obsługą i organizacją ruchu turystycznego.

W poszczególnych RPO zrealizowano m.in.: szlaki i trasy turystyczne, w szczególności rowerowe, piesze i narciarstwa biegowego; inwestycje noclegowo-hotelarskie i restauracyjne (także z zapleczem sportowo-rekreacyjnym); hale i kompleksy sportowo-rekreacyjne; baseny; boiska; amfiteatry; parkingi; zagospodarowanie terenów zielonych; obiekty informacji turystycznej; renowację, remont lub modernizację obiektów wpisanych do ewidencji zabytków, muzealnych i uzdrowiskowych.

Instytucje zarządzające w różnorodny sposób promowały zarówno możliwość wykorzystania środków z funduszy UE, jak i efekty wdrożonych projektów. Podejmowały współpracę, m.in. z sąsiednimi województwami i gminami oraz z podmiotami wyspecjalizowanymi w dziedzinie turystyki.

W przypadku RPO, dokumenty strategiczne - w zakresie związanym z turystyką - sporządzono rzetelnie, poprzedzono diagnozami potrzeb i ewaluacją wcześniejszych działań. Zawierały one m.in. priorytety i kierunki postępowania w obszarze turystyki. Podejmowane w ramach realizacji RPO inicjatywy wpisywały się w założenia dokumentów strategicznych województw małopolskiego, śląskiego i podkarpackiego.

Nieprawidłowości i problemy ograniczające pozytywny wpływ udzielonego wsparcia z UE wystąpiły zarówno na poziomie projektów, a nawet programów - POWT PL-SK oraz śląskiego i podkarpackiego RPO. Nie niweczyły one jednak pozytywnych efektów zrealizowanych działań, choć powodowały m.in. niższe, niż można byłoby osiągnąć wykorzystanie powstałych obiektów. Dotyczyły one głównie następujących zagadnień:

• W POWT PL-SK nie osiągnięto zakładanych wartości wskaźników, bezpośrednio związanych z turystyką, tj. Liczba odnowionych obiektów historycznych oraz Liczba produktów turystycznych. Wykonanie wyniosło odpowiednio: 56% i 28% planu. Wprawdzie IZ, jako główną przyczynę wskazywała ograniczone możliwości finansowe oraz - mniejszą niż zakładano - liczbę zrealizowanych projektów, ale zdaniem NIK było to również związane z przeszacowaniem tych wskaźników, przy opracowywaniu założeń programu.
  
• W ramach POWT PL-SK, jak i RPO wystąpiły projekty w założeniu wspierające turystykę, które jednak w całości lub w części miały głównie lokalny charakter. Takie wsparcie, niekoniecznie przysparzające korzyści turystyce, mieściło się jednak w założeniach ww. programów.
  
• Ograniczony zakres wykorzystywania efektów dofinansowanych inwestycji powodujący, że nie do końca były atrakcyjne i w pełni użyteczne dla potencjalnych turystów. Ograniczone wykorzystywanie efektów niektórych projektów związane było np. z uchybieniami dotyczącymi procesu planowania i lokalizacji samych inwestycji, jak i brakiem odpowiednich działań beneficjentów w zakresie udostępniania obiektów lub ich właściwego oznakowania albo złym stanem technicznym
  
• Zasady oceny wniosków niesprzyjające skuteczności działań podejmowanych w zakresie turystyki w POWT-PL SK oraz w ramach podkarpackiego i śląskiego RPO. Wyborowi projektów, które miałyby bezpośredni wpływ na rozwój turystyki nie służyły jednolite kryteria oceny wniosków w ramach POWT PL-SK, które dla bardzo zróżnicowanej tematycznie interwencji zdefiniowano na dużym stopniu ogólności. W efekcie umożliwiało to wybór projektów, które nie przyczyniały się do istotnego wzrostu potencjału turystycznego w regionie przygranicznym. Wskutek tego, część projektów była jedynie pojedynczymi przedsięwzięciami realizowanymi po obu stronach granicy, służącymi głównie lokalnej społeczności.
  
• W przypadku podkarpackiego RPO nierzetelnie określono kryteria jakościowe oceny merytoryczno-jakościowej dla naboru projektów w ramach VI osi Turystyka i kultura. Nie uwzględniały one cech projektów, oddziałujących bezpośrednio na rozwój turystyki. Kryteria w większym stopniu wspierały wybór projektów dotyczących dziedzictwa kulturowego i rozwoju instytucji kultury. Nie były zatem w pełni zgodne z celami tej osi priorytetowej, które przewidywały wsparcie m.in. tras turystycznych, wyciągów narciarskich, przystani i innej infrastruktury służącej rozwojowi turystyki. Kryteria wskazywały także na pierwszeństwo dla projektów mających przyciągnąć turystów spoza regionu. W efekcie w ramach VI osi dofinansowano zdecydowanie więcej projektów związanych z kulturą niż z turystyką.
  
• Dla wyboru projektów znaczenie mogło mieć nieustanowienie przez Komitet Monitorujący RPO województwa śląskiego kryterium kompleksowości, w ramach oceny projektów poddziałania 3.2.2 , mimo określenia w tym programie preferencji w ww. zakresie. Komitet Monitorujący RPO w katalogu kryteriów uchwalanych w celu dokonywania oceny projektów należących do poddziałania 3.2.2 Infrastruktura okołoturystyczna / podmioty publiczne nie uwzględnił kryterium kompleksowości, mimo tego że zgodnie z RPO projekty charakteryzujące się tą cechą powinny być preferowane. W ocenie NIK, nieprawidłowość ta mogła skutkować zaliczeniem do finansowania projektów, które nie charakteryzowały się tą cechą.
  
• Brak mechanizmów zapewniających ocenę wpływu zrealizowanych inwestycji na rozwój ruchu turystycznego. W systemie oceny i realizacji projektów, brakowało mechanizmów, które na poziomie poszczególnych przedsięwzięć, pozwalałyby definitywnie stwierdzić, że zrealizowane inwestycje wpłynęły na wzrost ruchu turystycznego.
  
• Nieosiągnięcie wskaźników założonych w projektach. O ograniczonej skuteczności wpływu na turystykę 4 projektów może świadczyć fakt, że nie osiągnięto założonych w nich wskaźników rezultatu. Dotyczyły one m.in. liczby osób, które miały skorzystać z wytworzonych obiektów, a w 1 przypadku - wskaźnika w zakresie utworzenia nowych miejsc pracy. W związku z tym dofinansowany obiekt, stanowiący jeden z elementów projektu (Dwór w Babicach), nie został zagospodarowany - do czasu zakończenia kontroli - w sposób określony w projekcie i nie służył rozwojowi turystyki.
  
• Ograniczona promocja efektów zrealizowanych projektów oraz brak współpracy. Beneficjenci 7 projektów nie wykorzystywali dostępnych możliwości promocji efektów projektów, co mogło wpłynąć na mniejsze ich wykorzystanie. Ograniczali się oni jedynie do typowych działań promocyjnych przewidzianych we wnioskach o dofinansowanie, nie informując zarówno o możliwości, jak i zasadach korzystania z obiektów. Trzech beneficjentów nie współpracowało z podmiotami powołanymi do rozwoju lokalnego i wspierania turystyki. WST nie wykorzystywał możliwości współpracy z wyspecjalizowanymi organizacjami turystycznymi, a efekty POWT PL-SK promował jedynie na tym obszarze wsparcia.
  
• Nierzetelna egzekucja wskaźników rezultatu przez Instytucje Zarządzające. W przypadku województwa podkarpackiego nierzetelnie egzekwowano od beneficjentów 5 projektów osiągnięcie założonych wskaźników rezultatu, w związku z niestosowaniem regulacji wewnętrznych w tym zakresie. Działania IZ były niewystarczające, a w efekcie również nieskuteczne, a w ich rezultacie, do czasu kontroli, większości beneficjentów nie udało się uzyskać wskaźników, dla których IZ stwierdziła problemy z ich osiągnięciem.

Najwyższa Izba Kontroli sformułowała uwagi dotyczące lepszego wykorzystania efektów zrealizowanych inwestycji

• Zasadne byłoby zintensyfikowanie działań dla większego wykorzystania potencjału dofinansowanych projektów m.in. poprzez odpowiednią promocję ich efektów i współpracę w tym zakresie. W przypadku projektów POWT PL-SK, powinno to dotyczyć przeprowadzenia promocji po stronie słowackiej, zwłaszcza z partnerami projektów.
  
• NIK zwraca uwagę, zwłaszcza na wyróżniający się projekt dotyczący zagospodarowania zabytkowego zespołu dawnej Twierdzy Przemyśl. Przy odpowiedniej promocji i wykorzystaniu, może wpłynąć on pozytywnie, nie tylko na wizerunek województwa podkarpackiego, ale także bezpośrednio na wzmożenie ruchu turystycznego.
  
• Zdaniem NIK - wprawdzie z obowiązujących przepisów nie wynikają obowiązki IZ wobec projektów, których okres trwałości upłynął - to wskazane byłoby wykazanie inicjatywy przez podmioty realizujące zadania IZ, w celu utrzymania oraz wykorzystania ich efektów, także po upływie okresu trwałości. Wskazuje na to potrzeba gospodarnego wykorzystania znacznych środków zaangażowanych w ramach RPO oraz POWT PL-SK. Istnieje bowiem ryzyko zlikwidowania projektów krótko po upływie 3 lub 5 letniego okresu trwałości, a w związku z tym, jedynie tymczasowego oddziaływania zainwestowanych środków UE na rozwój turystyki, podczas gdy tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi turystyki to proces znacznie wykraczający poza wymagane okresy trwałości.
  
• Brak odpowiedniej dbałości o utrzymanie dofinansowanych obiektów może prowadzić do degradacji powstałej infrastruktury oraz jej nieprzydatności dla ruchu turystycznego.

Zdaniem kontrolerów NIK, wskaźniki w programach i wnioskach o dofinansowanie powinny być tak opracowane, aby stanowić źródło informacji nie tylko o bezpośrednich rezultatach, ale także o realizacji celów.